EU-Agrarsubventionen im Unterricht reflektieren (II)

Teil II: Das Konzept der Verteilungsgerechtigkeit bei Aristoteles auf Regelungen zur Agrarsubventionierung anwenden (Didaktische Analyse)

Teil I: Sachanalyse mit Arbeitsblatt zur Verteilungsgerechtigkeit bei Aristoteles (Konzept zur Bewertung von EU-Agrarsubventionen); Überblick zu den Stundenzielen:
1. Die Schüler*innen setzen sich in einer einfachen Anwendungssituation (z.B. Tortenverteilung) mit der Gleichverteilung als gerechte Lösung auseinander.
2. Die Schüler*innen erschließen auf der Grundlage ihrer Erfahrungen in der Diskussion um die Verteilung von Klimakosten die jeweiligen relevanten Gründe für Ungleichverteilung aus einfachen Aussagen.
3. Die Schüler*innen erklären die aristotelische Position zur Verteilungsgerechtigkeit.
4. Die Schüler*innen, weshalb eine vorausgehende Wertunterscheidung zwischen Menschen in einer Moral der gleichen Achtung nicht als relevanter Grund für Ungleichverteilung akzeptiert werden kann.
5. Die Schüler*innen kennen wesentliche Hintergrundinformationen zur Gemeinsamen Agrarpolitik der EU und beschreiben Reformbemühungen als Verteilungsproblem.
6. Die Schüler*innen arbeiten aus vorgegebenen argumentativen Texten die jeweils vorherrschenden relevanten Gründe heraus und setzen diese in Beziehung zu Aristoteles’ Theorie der distributiven Gerechtigkeit.

1. Die Gemeinsame Agrarpolitik der EU als aktuelles Verteilungsproblem

1962 wurde die sog. Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) durch die damaligen Mitgliedsstaaten der EWG eingeführt. Dabei handelt es sich um einen Vertrag zur dauerhaften Subventionierung des Agrarsektors. Hauptursache für die Einführung war, dass die bestehenden nationalen Interventionen in die Landwirtschaft teilweise nicht mit den Regelungen des europäischen Binnenmarktes vereinbar waren und daher durch Interventionen auf supranationaler Ebene ersetzt werden mussten.[1] Ursprüngliche Ziele der nationalen wie auch der supranationalen Eingriffe in landwirtschaftliche Produktions- und Marktprozesse waren die Sicherstellung ausreichender Nahrungsmittelproduktion, die Stabilisierung der Lebensmittelpreise trotz starker klimatischer und geographischer Einflüsse auf die Produktion und die Unterstützung der Einkommen der landwirtschaftlichen Bevölkerung bei gleichzeitig niedrigen Lebensmittelpreisen für die Verbraucherinnen und Verbraucher.[2]

Im aktuellen langfristigen EU-Haushalt (bis 2027) sind für die Subventionierung der Landwirtschaft insgesamt 386,6 Milliarden Euro vorgesehen, die auf zwei Arten vergeben werden: Aus der sogenannten ersten Säule werden 291,1 Milliarden Euro in Abhängigkeit von der bewirtschafteten Fläche in Form von Direktzahlungen an die Landwirtinnen und Landwirte vergeben. Die zweite Säule (95,5 Milliarden Euro) dient der gezielten Unterstützung bestimmter landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Förderprojekten, z. B. für die Entwicklung des ländlichen Raums und für Klima- und Umweltschutz.[3]

Seit ihrem Bestehen wurde die GAP mehrmals reformiert und angepasst. 2021 wurde die jüngste Reform verabschiedet, die zum 1. Januar 2023 in Kraft getreten ist. Bei dieser Reform ging es insbesondere um klimapolitische Ziele, die sich auch im landwirtschaftlichen Sektor niederschlagen sollten. Im Zusammenhang mit dem Green Deal, der die Klimaneutralität der EU bis 2050 zum Ziel hat, sollte auch die GAP auf Nachhaltigkeit und Klimaschutz ausgerichtet werden. Diese Ausrichtung äußert sich in der Formulierung weiterer Ziele der GAP, zu denen neben dem Schutz der Artenvielfalt und der Verknüpfung mit Klimaverpflichtungen der EU auch die Stärkung kleinerer und mittlerer Betriebe sowie Sanktionen bei arbeitsrechtlichen Verstößen gehören. Die Hoffnung ist eine Lenkungswirkung der stärkeren Bindung von finanzieller Unterstützung an Klimaschutz- und Umweltauflagen hin zu einer weniger klimaschädlichen Landwirtschaft.[4]

Im Vorfeld dieser Reform gab es auch in Deutschland intensive Debatten. Dabei ging es im Kern häufig um die Frage, wie die ursprünglichen Ziele der GAP (Sicherung des Einkommens von Landwirten, Sicherstellung der Nahrungsmittelverfügbarkeit bei stabilen Preisen) gegenüber neuen Klima- und Umweltzielen zu gewichten sind. Außerdem treffen ganz unterschiedliche Interessen aufeinander. Während gerade in Hinblick auf wissenschaftliche Erkenntnisse zu nachhaltiger Landwirtschaft Vorschläge für eine relativ drastische Umverteilung der Subventionen plädiert wird, stehen auf der anderen Seite die finanziellen Interessen von landwirtschaftlichen Betrieben, deren Berufsverbänden und dem internationalen Agrarhandel.[5] Als Beispiele für sehr unterschiedliche Positionen in der Debatte um die Reform der EU-Agrarsubventionen sollen hier einige unterschiedliche Positionen besprochen werden, darunter eine Veröffentlichung der Partei Bündnis 90/Die Grünen aus dem Jahr 2020,[6] in der weitreichende klimapolitische Forderungen gestellt werden, und ein Beschluss der Mitgliederversammlung des Deutschen Bauernverbands beim Deutschen Bauerntag von 2018.[7]

Das Positionspapier der Grünen stellt erwartungsgemäß weitreichende Forderungen an höhere Klima- und Umweltstandards in den Mittelpunkt. Als langfristiges Ziel wird eine Kopplung sämtlicher Agrarsubventionen an hohe Anforderungen im ökologischen Bereich formuliert. Das würde bedeuten, dass die flächenabhängige Unterstützung von Landwirten (Säule 1) komplett wegfallen würde. An deren Stelle tritt nach Vorstellung der Autoren eine sog. Gemeinwohlprämie, mit der gesellschaftliche und insbesondere ökologische Verbesserungen honoriert werden. Dabei soll es den landwirtschaftlichen Betrieben freigestellt werden, „ob sie innerhalb des ordnungsrechtlichen Rahmens landwirtschaftliche Güter ohne ökologischen Zusatznutzen – dann aber subventionslos – produzieren oder alternativ (zusätzlich) gesellschaftliche Leistungen erbringen wollen, die dann in geeigneter Weise honoriert werden.“[8]

Am Status Quo wird dabei kritisiert, dass die flächengebundene Subventionierung von landwirtschaftlichen Betrieben keine Rücksicht auf die besonderen ökologischen Leistungen einzelner Betriebe nimmt und umgekehrt die durch intensive Landnutzung und Tierhaltung entstehenden Umwelt- und Klimaschäden nicht berücksichtigt. Der präsentierte Gegenvorschlag soll demgegenüber auch ein Instrument zur langfristigen Lenkung der europäischen Landwirtschaft hin zu mehr Klima- und Umweltschutz sein.

Die Argumentationsweise der Autoren stützt sich insgesamt primär auf das Verdienstargument. Dabei werden konkrete Maßnahmen der landwirtschaftlichen Betriebe im Bereich Klima- und Umweltschutz als für die Gesellschaft besonders wertvolle Leistungen betrachtet, die entsprechend höher entlohnt werden müssen und eine Ungleichverteilung immer dann rechtfertigen, wenn zwei ansonsten vergleichbare Betriebe sich unterschiedlich intensiv um nachhaltige Bewirtschaftung ihrer landwirtschaftlichen Flächen, artgerechte Tierhaltung etc. kümmern. Die Größe des landwirtschaftlichen Betriebs spielt gemäß dieser Argumentation keine Rolle für die Verteilung von EU-Agrarsubventionen. Wenn ein größerer Betrieb mehr finanzielle Unterstützung erhält als ein kleinerer, dann ist das nach Auffassung der Autoren des Positionspapiers nur dann gerecht, wenn der größere Betrieb auch größere Anstrengungen im Bereich Umwelt- und Klimaschutz unternimmt.

Ganz anders argumentiert dagegen der Deutsche Bauernverband. In der Wiesbadener Erklärung wird betont, dass die Sicherstellung der Nahrungsmittelproduktion von Anfang an das Kernziel der GAP war und vor allem die vielen Reformen der GAP zu einer teilweise nicht mehr nachvollziehbaren Zunahme an Bürokratie und Komplexität bei der Agrarförderung geführt haben. Der Bauernverband beruft sich auf ein Versprechen des EU-Agrarkommissars Hogan, der weitreichende Vereinfachungen in Aussicht gestellt habe. Der vorgelegte Entwurf der EU-Kommission wird als unzureichend und somit als Nichteinhaltung von vorherigen Zusagen gewertet, sodass eine Nachbesserung gemäß den Versprechungen verlangt wird.

Eine Kürzung der EU-Agrarausgaben wird strikt abgelehnt, weil sie weitreichende Folgen für die nach wie vor als relevant angesehenen Kernziele der GAP (Einkommenssicherung für Landwirte, funktionierender europäischer Markt für Agrarerzeugnisse etc.) haben würde. Dabei wird neben den GAP-Vereinbarungen auch auf den Koalitionsvertrag der damaligen Bundesregierung verwiesen, in dem eine Kürzung des Argrarbudgets aus deutscher Sicht abgelehnt worden sei.

Auch eine Einschränkung der Fördersummen auf Personen, die ausschließlich von der Landwirtschaft leben, wird nicht akzeptiert. Hier wird auf die bereits umgesetzte gesetzliche Abschaffung einer solchen Differenzierung verwiesen, die die Schlechterstellung von Landwirtinnen und Landwirten mit Nebenerwerbstätigkeiten zu Folge hätte.

Es wird deutlich, dass hier hauptsächlich das Argument aus erworbenen Rechten verwendet wird. Dass z. B. größere Betriebe mehr Förderung erhalten als kleinere, wird damit begründet, dass die GAP eine Art vertraglicher Zusicherung an die landwirtschaftliche Bevölkerung darstellt, dass ihre Einkommen unterstützt und mögliche flächenabhängige (z. B. witterungsbedingte) Risiken abgesichert werden. Bei der Forderung nach Abbau von Bürokratie werden Versprechungen aus der Politik bereits als Rechte oder Vereinbarungen interpretiert, die eingehalten werden müssen.

Eine weitere Argumentationslinie findet sich in Stellungnahmen aus der Agrarindustrie[9]: Hier wird vor allem mit dem Beitrag der Landwirtschaft zur Sicherung der Lebensmittelerzeugung argumentiert, sodass die Leistung eines Betriebs nichts mit seiner ökologischen Ausrichtung zu tun hat, sondern mit seinem individuellen Beitrag zur Produktion kostengünstiger Lebensmittel. Weil ein größerer Betrieb mit intensiver Landnutzung und Tierhaltung mehr Lebensmittel zu günstigeren Preisen produzieren kann, steht ihm auch mehr finanzielle Unterstützung zu als dem kleinen Öko-Bauern, so die Argumentation. Damit wird Leistung gegenüber dem Positionspapier der Grünen umdefiniert. Beide berufen sich also auf dasselbe Argument – wer mehr leistet, sollte mehr bekommen – kommen aber wegen der unterschiedlichen Definition des Begriffs Leistung zu ganz unterschiedlichen Ergebnissen. Auf das Bedürftigkeitsargument stützen sich vor allem Vertreter[10] kleinerer und mittlerer landwirtschaftlicher Betriebe. Diese haben teilweise mit erheblichen wirtschaftlichen Problemen zu kämpfen, weil die bisherige GAP wegen der flächengebundenen Auszahlung eines Großteils der Subventionen Großbetriebe bevorteilt. Wegen des starken Anreizes zur Vergrößerung der Betriebe und zur Steigerung der produzierten Menge kommt es zu immer niedrigeren Erzeugerpreisen. Das wiederum ist für Großbetriebe wegen der großen produzierten Menge weniger problematisch, kann bei kleineren Betrieben aber zur wirtschaftlichen Schwächung bis hin zur Insolvenz führen. Vor diesem Hintergrund wird nun argumentiert, dass die Subventionen der EU so verteilt werden müssen, dass die kleineren und mittleren Betriebe, die stärker wirtschaftlich geschwächt und daher hilfsbedürftig sind, stärker unterstützt werden müssen als bisher. Wer mehr Unterstützung braucht, sollte gemäß dieser Argumentation auch stärker unterstützt werden. Diese Argumentation lässt sich teilweise kombinieren mit der Argumentation der Grünen: Weil kleinere und mittlere Betriebe häufiger auf Umweltmaßnahmen, artgerechte Tierhaltung und ressourcenschonendes Arbeiten achten, könnten auch Kopplungen von EU-Geldern an Umweltstandards etc. einen Beitrag zur Stärkung kleinerer und mittlerer Betriebe leisten. Das Hauptargument bleibt aber die hohe wirtschaftliche Bedürftigkeit dieser Betriebe.

2. Arbeitsmaterial

3. Didaktisch-methodisches Vorgehen

Weil die Anwendung der Theorie auf ein aktuelles Verteilungsproblem im Mittelpunkt steht, ist die Erarbeitung der dabei häufig angeführten relevanten Gründe für Ungleichverteilung anhand von einfachen Aussagen notwendig. Die in heutigen Gerechtigkeitsdiskussionen vorherrschenden relevanten Gründe (Bedürfnis, Leistung, erworbene Rechte) finden sich bei Aristoteles aber gar nicht. Aristoteles’ Überlegungen zur Proportion sind ebenfalls für die Anwendung wenig geeignet, weil sie bereits voraussetzen, dass es einen gemeinsamen Maßstab gibt, nach dem bemessen werden kann, wer wie viel verdient.

Da die Verteilungsgerechtigkeit im Fokus steht, kann das sogenannte das Tortenbeispiel Verteilungsfragen leicht zugänglich machen:

Quelle: Bildungsserver Berlin-Brandenburg

Im Anschluss an diese Annäherung folgt die Sicherung der theoretischen Überlegungen im Arbeitsblatt (s. Teil I). Aus Gründen der Zeiteffizienz (und weil die Anwendung im Mittelpunkt stehen soll) wurde das Arbeitsblatt bereits stark vorstrukturiert. Dabei geht es vor allem um eine Übersicht darüber, wie es dazu kommt, dass die drei relevanten Gründe angeführt werden müssen. Beim gemeinsamen Ausfüllen soll besonderes Augenmerk auf den vierten möglicherweise relevanten Grund gelegt werden: die vorausgehende Wertunterscheidung zwischen den Menschen, die in einer Moral der gleichen Achtung immer abgewiesen werden muss.

Nach der ersten Sicherungsphase folgt ein kurzer Lehrervortrag über wichtige Hintergrundinformationen zur Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) der EU. Dabei wurde der Umfang bewusst gering gehalten und die genauere historische Entwicklung ausgeklammert, damit der Fokus auf dem durch die GAP entstehenden Verteilungsproblem liegt und diese Phase nicht zu viel Zeit in Anspruch nimmt.

Es folgt in der zweiten Erarbeitungsphase die Verengung des Blicks vom globalen Problem des Klimawandels auf Europa und die Agrarpolitik der EU. Diese Verengung ist aus mindestens zwei Gründen gerechtfertigt. Erstens ist das globale Verteilungsproblem sehr komplex und daher eher abstrakt, was es für Schülerinnen und Schüler schwer greifbar macht. Zweitens stellt sich gerade aufgrund dieser Komplexität des Problems natürlicherweise die Frage nach der konkreten Umsetzung auf (supra)nationaler oder gar lokaler Ebene. Die Verteilung von Subventionen für die Landwirtschaft, die für über 10% der Treibhausgasemissionen in der EU verantwortlich ist, ist ein gut nachvollziehbares Problem, das auch tatsächlich existiert und regelmäßig langwierig neu verhandelt wird. Dabei treten stets Akteure mit sehr unterschiedlichen Interessen und Zielen auf, die sich auf unterschiedliche Gründe stützen, um ihre Vorstellung von gerechter Verteilung der Fördersumme zu rechtfertigen. Anhand von stark gekürzten Texten, die auf tatsächlichen Positionspapieren und Stellungnahmen der verschiedenen Beteiligten beruhen, sollen die Schülerinnen und Schüler in Anwendung der aristotelischen Theorie die unterschiedlichen argumentativen Schwerpunkte herausarbeiten. Dies soll in vier Gruppen zu je 4 bis 5 Personen geschehen, sodass arbeitsteilig jeder Schüler nur einen Text bearbeiten muss (Zeiteffizienz) und ein Austausch stattfinden kann. Die Schülerinnen und Schüler sollen die Möglichkeit haben, die verschiedenen Positionen ausführlich zu diskutieren. Gerade Meinungsverschiedenheiten innerhalb einer Gruppe oder unterschiedliche Bewertungen über die Gruppen hinweg sind gute Gesprächsanlässe für die anschließende Auswertung im Plenum. Denn so haben die Schülerinnen und Schüler die Möglichkeit, die auftretenden Probleme (bzgl. Gewichtungen und Definitionen) selbst in der Gruppe zu erfahren. Um den Fluss der Stunde nicht durch das Umstellen der Tische und Stühle zu beeinträchtigen und den Schülerinnen und Schülern dennoch in dieser für die Stunde zentralen Phase die Gelegenheit zur Gruppendiskussion und zum gemeinsamen Erarbeiten zu geben, habe ich mich dafür entschieden, die Sitzordnung von Beginn an in Form von Gruppentischen zu gestalten. Die Schülerinnen und Schüler sitzen dabei so, dass sie auch in den lehrerzentrierten Phasen gut sehen können und nicht mit dem Rücken zur Tafel sitzen.

Die Texte sind bewusst stark gekürzt und durch Hervorhebungen ergänzt, die die Aufmerksamkeit auf die Passagen lenken, die für die Zuordnung der jeweiligen Argumentation zu einem der relevanten Gründe wichtig sind. So kann das Erfassen der teils argumentativ anspruchsvollen Texte und ihre Zuordnung erleichtert werden.

Im Anschluss an die Gruppenarbeitsphase soll eine Ergebnisbesprechung im Plenum erfolgen. Dazu sollen zunächst die hauptsächlich angeführten relevanten Gründe auf einem Arbeitsblatt zusammengetragen und den entsprechenden Argumenten zugeordnet werden. Ziel ist das genaue Verständnis der Argumente in diesem konkreten Verteilungsproblem vor dem Hintergrund von Aristoteles’ Theorie zur distributiven Gerechtigkeit.

Bei der Diskussion über die Plausibilität der einzelnen Argumentationsmuster soll insbesondere darauf eingegangen werden, welche konkreten Schwierigkeiten die Diskussion über Verteilungsprobleme mit sich bringt. Ziel ist die Sensibilisierung für die Ursachen des Scheiterns solcher und ähnlicher Verteilungsdiskussionen. Gerade etwaige Uneinigkeiten der Schülerinnen und Schüler bieten hier gute Gesprächsanlässe, anhand derer insbesondere unterschiedliche Gewichtungen und Definitionen der relevanten Gründe für Ungleichverteilung erarbeitet werden können. Im Positionspapier des Bauernverbands kommt außerdem mit der Forderung nach weniger Bürokratie auch das dritte Problem zum tragen. Diese Erkenntnisse sollen auf dem Arbeitsblatt gesichert werden.

Als Abrundung der Stunde kann bei ausreichend Zeit noch einmal auf das Tortenbeispiel vom Beginn eingegangen werden. Dieser bietet nun für die Schülerinnen und Schüler die Gelegenheit, selbst auf Grundlage der erarbeiteten Theorie Argumente für Ungleichverteilung in der konkreten Situation zu formulieren.

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[1]    Vgl. Europäisches Parlament (o. J.).

[2]    Vgl. Europäisches Parlament (o. J.).

[3]    Vgl. Europäisches Parlament (2021)

[4]    Vgl. Europäisches Parlament (2021).

[5]    Welche Rolle Lobbyismus in der Debatte spielte und welche komplizierten Geflechte von verschiedenen Interessen dabei sichtbar wurden, wird z. B. in Welz (2021) mithilfe wissenschaftlicher Analysen erklärt.

[6]    Habek u. a. (2020).

[7]    Deutscher Bauernverband (2018).

[8]    Habek u. a. (2020).

[9]    Z. B. Grain Club (2022) und Industrieverband Agrar (o. J.).

[10]  So z. B. Jasper (2016).

Titelbild: Image by Oleksandr Ryzhkov on Freepik

Text & Unterrichtsentwurf: Stefan Walberer (2023)